La Strategia nazionale per le aree interne

Bilancio provvisorio e prospettive future

di Francesco Monaco

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La Strategia nazionale per le aree interne è uno dei principali “interventi integrati territoriali” della politica di coesione europea.

Nasce come “sperimentazione” con l’Accordo di Partenariato 2014-2020 ed è rivolta alle “aree interne” del Paese: i luoghi, a rischio spopolamento, dove è difficile per chi ci vive l’accesso ai servizi di cittadinanza (salute, istruzione, mobilità).

Ho ricoperto il ruolo di Coordinamento del Comitato tecnico aree interne (CTAI) da maggio 2020 a febbraio 2021. Una breve esperienza, in mezzo ad una pandemia, che tuttavia consente di fare un bilancio (provvisorio) ed indicare qualche prospettiva. Devo l’incarico al Ministro per il Mezzogiorno e la Coesione Territoriale, Giuseppe Provenzano che, insieme al governo uscente, ha lavorato per un forte rafforzamento e un rilancio dell’intervento.

 

Il mandato era molto chiaro e si sviluppava su due principali linee di indirizzo:

a) ​completare le procedure relative alla fase di “sperimentazione” (1061 Comuni, 72 aree-pilota, circa 2 milioni di abitanti, 51.000 kmq di territorio) entro dicembre 2020, termine ufficiale di “chiusura” della programmazione 2014-2020;

b) avviare una nuova stagione di programmazione, concorrendo al rilancio ed al potenziamento della Strategia, anzi trasformandola in una vera e propria “politica strutturale” a favore delle “aree interne” italiane.

Tale mandato, in verità, traeva origine dal PianoSud2030 (Piano), adottato qualche settimana prima dello scoppio della pandemia, il quale assumeva l’impegno di rilanciare la Strategia sviluppando diverse tipologie di azioni fra loro concatenate. Intanto, estendere l’intervento ad altre aree non coinvolte nella sperimentazione in atto; poi, introdurre un sistema di premialità per le “vecchie” aree-pilota con le migliori performance. Un punto centrale riguardava la semplificazione dei processi di definizione delle strategie d’area nonché delle procedure di sottoscrizione, attuazione, monitoraggio e rendicontazione degli accordi di programma quadro (ApQ), strumento attuativo della Strategia.

Il tutto passando per un rafforzamento del CTAI, accentuandone il carattere interministeriale (mediante una più solida collaborazione tra le Amministrazioni centrali) e inter-istituzionale ​(con un coinvolgimento rafforzato delle Regioni​).  Promuovendo un maggiore protagonismo degli enti locali beneficiari. Il tema del territorio e delle sue reti istituzionali e socio-economiche assumeva nel Piano particolare importanza, perché ​è ​il​ cuore del metodo place-based promosso dalla Strategia.

 

Esso veniva affrontato su tre linee d’attacco:

a) potenziare la capacità ammnistrativa dei Comuni coinvolti;

b) condividere la co-progettazione in corso di realizzazione attraverso la Federazione dei Sindaci, quale luogo di scambio di esperienze e buone pratiche, condivisione di know how nell’attuazione e diffusione di capitale reputazionale;

c) valorizzare l’apporto del partenariato e delle associazioni di cittadinanza attiva, anche attraverso un maggiore coinvolgimento nel Forum dei cittadini delle aree interne, quale luogo di incontro e maturazione della “comunità delle aree interne”.

 

Sul versante del rafforzamento delle strutture locali era peraltro previsto che, attraverso il piano di rigenerazione amministrativa annunciato dal Piano e avviato con la legge di stabilità 2021, una parte dei 2.800 nuovi assunti andasse a rafforzare gli uffici unici attrezzati dai Comuni nei 72 sistemi intercomunali delle aree-pilota per l’attuazione della strategia d’area e la gestione associata di funzioni e servizi.

L’azione del CTAI, nei nove mesi in esame, si è sviluppata sulle linee di intervento indicate dal Piano.

In primo luogo, il lavoro si è concentrato sull’accelerazione dell’iter attuativo della Strategia: nei fatti, in corso d’anno, si è passati dalle 49 Strategie approvate nel mese di dicembre 2019 alle attuali 71. Oggi è in corso di definizione la 72° strategia (Ionico-Serre, Regione Calabria) i cui lavori dovrebbero chiudersi nel corso del mese di febbraio 2021.

 

Altro fronte di accelerazione ha riguardato, come detto, la definizione degli accordi di ApQ, affidati dal CIPE alla responsabilità dell’Agenzia per la coesione territoriale (da ora: ACT)​: si è passati dai 20 accordi sottoscritti a fine 2019 ai più di 40 del dicembre 2020, ai 50 di oggi. Al momento del cambio di Governo restavano 22 gli Apq da sottoscrivere entro il 30 giugno 2021, nuovo termine fissato dal CIPE.

A questi due fronti se n’è affiancato un terzo relativo al monitoraggio dello stato di attuazione degli ApQ già sottoscritti, con un focus specifico sullo stato di avanzamento degli assetti istituzionali dei sistemi intercomunali. Suddetta azione è stata svolta dal FORMEZ -che per la Strategia cura l’assolvimento del suddetto pre requisito associativo – in collaborazione con il CTAI e con ACT. Ad oggi sono state monitorare 8 aree, in agenda il monitoraggio di altre 7 aree e, poi, di seguito, tutte le altre in corso d’anno.

Infine, anche ACT ha avviato un piano di sostegno all’attuazione, concentrato​ sui problemi della certificazione della spesa e che prevede incontri specifici a partire dalle Regioni dove si registrano maggiori ritardi attuativi.

Sembra utile ricordare, per l’occasione, che i termini per certificare le spese delle strategie d’area spireranno nel 2023, effetto dell’applicazione della regola n+3 prevista dal regolamento di coordinamento dei fondi SIE 2014-2020. Come è da tenere a mente che i tassi di spesa della Strategia sono in linea con quelli medi della politica di coesione, sebbene con un’estrema varianza fra le diverse Regioni, così come succede per l’avanzamento finanziario dei diversi programmi operativi regionali. Le risorse finanziarie attualmente mobilitate nelle 72 aree-pilota della “sperimentazione” ammontano a circa 1,2 miliardi di euro. Indubbiamente la priorità dei prossimi mesi è “portare a terra” tutti gli investimenti per garantire un miglioramento dei servizi offerti ai cittadini ed alle imprese.

 

Secondo quanto previsto dal Piano, dal 2021 la Strategia dovrebbe diventare politica strutturale per tutte le aree interne e marginali del nostro Paese. Consistenti risorse (310 MEURO) sono state già allocate dalla legge di stabilità e da altri provvedimenti per assicurare alle prime 72 aree un sistema di premialità capace di rafforzare i risultati conseguiti e garantire la quota di co-finanzamento nazionale alle nuove aree ​(due a Regione) da attivare nel prossimo ciclo di programmazione, così come deciso nell’ultima riunione del CTAI del 10 dicembre 2020. E’ prevista inoltre l’attivazione di una linea di intervento integrato territoriale dedicata alle aree interne nell’ambito del redigendo Accordo di partenariato 2021-2027 per le risorse “ordinarie” del bilancio europeo.

Mentre nell’ultima bozza di Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), collegato a NGUE, è stata identificata nell’ambito della missione 5 “Inclusione e Coesione”, una componente funzionale che prevede interventi speciali e che destina 1,5 miliardi di euro allo sviluppo della Strategia. Infine, non sono da trascurare le misure cd “complementari” che nel corso del 2021 andranno in piena attuazione.
Si fa riferimento, in particolare, agli incentivi (circa 210 MEURO) rivolti al sostegno delle attività commerciali e artigianali in circa 3100 Comuni fragili – o resi più fragili dall’impatto della pandemia – nonché all’avvio dei dottorati di ricerca e dei dottorati comunali attivati dal MIUR e rivolti a declinare la  “terza missione” delle Università, connettendo meglio l’intervento di rafforzamento di conoscenze e competenze degli studenti con le potenzialità di sviluppo delle aree interne e marginali.
In vista di tali indicazioni, per preparare adeguatamente il futuro della Strategia, l’azione intrapresa dal CTAI prevedeva in prospettiva lo sviluppo di ulteriori attività da svolgere nei prossimi mesi: un programma d’azione interrotto dalla crisi di governo. Il programma è parte integrante del Rapporto sull’azione di Governo (da ora: Rapporto) predisposto dal Ministro Provenzano e lasciato in consegna al nuovo Governo. La documentazione è ancora disponibile sul sito del Ministero per il Sud e la Coesione Territoriale, sezione “approfondimenti”.

Qui si sintetizzano solo alcune fra le azioni più rilevanti che si sarebbero intraprese a breve e che potrebbero essere, a parere di chi scrive, rapidamente finalizzate.

 

Sul versante dell’ulteriore potenziamento del CTAI sarebbe indispensabile creare uno specifico ufficio o servizio in seno al DPCoe, con al vertice un dirigente a tempo pieno (oggi lavorano al tema solo un gruppetto esiguo ma volenteroso di brave funzionarie e funzionari della Presidenza). Vi è poi da rinnovare il patto politico con i Ministeri interessati (Salute, Scuola; Trasporti, Lavoro, Agricoltura, Transizione Ecologica, ecc.) per rafforzare il collegamento fra il CTAI e gli uffici dedicati alle aree interne; allo stresso tempo occorrerebbe rafforzare la collaborazione con le Regioni per assicurare alla Strategia il supporto in ogni amministrazione regionale di un referente politico e di un ufficio regionale preposto. Necessario, inoltre, rafforzare il ruolo dell’ACT sul versante del supporto alla co-progettazione nei territori che saranno interessate dalle nuove aree decise dal CTAI. Fino ad oggi questo sostegno è stata assicurato da INVITALIA, attraverso una convenzione con DPCoe che seppur in scadenza ad agosto 2021, ha già esaurito le sue linee di attività. Con riguardo alla procedura di attivazione delle nuove aree era previsto, infine, che la procedura e i criteri di selezione sarebbero stati adottati dal CTAI in una successiva riunione, già programmata per febbraio 2021, ma poi saltata per la crisi di governo.

Numerosi sono gli altri capitoli segnalati dal Rapporto su cui si dovrebbe rapidamente operare. Di seguito una rapida rassegna.

 

Valutazione della policy.

Le attività di valutazione sono svolte ordinariamente dai soggetti competenti, i nuclei di valutazione regionali ed il nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (NUVAP). Considerata l’importanza della valutazione nel quadro metodologico della Strategia, il CTAI aveva avviato un confronto con diverse Università e centri di ricerca per fare una ricognizione degli studi già realizzati in materia nonché per offrire un contributo alla definizione delle domande di valutazione, considerata la grande complessità della politcy osservata e i numerosi aspetti multidisciplinari da sottoporre a valutazione.

 

Progetti con imprese pubbliche nazionali.

Era in corso un confronto tecnico con Leonardo SpA per realizzare una sperimentazione sul tema della copertura digitale di aree bianche attraverso il sistema satellitare in gestione all’azienda di Stato. Altri tavoli di confronto erano stati aperti con GSE sul tema dell’efficientamento energetico degli immobili pubblici o privati e con POSTE Spa per l’attivazione di uffici postali multiservizio nei Comuni di aree interne. Su tutti i tavoli, esaurita l’istruttoria, sarebbe ora possibile passare alla fase operativa con la sottoscrizione delle relative Convenzioni.

 

Cooperazione internazionale

Era stato definito un accordo di cooperazione con il Governo spagnolo sui temi di interesse delle aree interne per il contrasto dei fenomeni di spopolamento in Spagna ed Italia. All’accordo ha contribuito anche l’ACT. In agenda le prime iniziative da svolgere erano previste in primavera.

 

Iniziative di radicamento politico e sociale della Strategia.

Intanto, la già citata Federazione dei Sindaci, a cui appartengono i 72 Sindaci delle aree pilota della Strategia, che ha provveduto, su impulso del CTAI, a riorganizzarsi. I Sindaci erano in attesa di incontro con il Ministro, richiesto formalmente con una recente missiva. L’incontro avrebbe avuto carattere informativo, concentrandosi sul redigendo PNRR e sul contributo che i Sindaci avrebbero potuto dare al documento. In pista di lancio, inoltre, ​la Rete dei Giovani Facilitatori delle aree interne. Dopo un primo incontro on line, che aveva totalizzato quasi 15.000 visualizzazioni sui social, è stata lanciata una campagna di adesione alla Rete. Ad oggi risulta abbiano formalmente aderito circa 160 fra associazioni territoriali e singoli ricercatori.

 

Obiettivi della rete:

a) monitorare avanzamento dei progetti di investimento in aree SNAI;

b) assicurare maggiore coinvolgimento dei giovani nella realizzazione degli interventi;

c) stimolare una maggiore partecipazione delle giovani generazioni ai nuovi programmi di spesa (politiche di coesione e PNRR).

Infine, era in elaborazione una Carta della partecipazione nelle aree interne. Dopo il primo incontro in rete con il Ministro, a cui hanno partecipato le principali associazioni di cittadinanza del nostro Paese, si stava procedendo alla chiusura del documento dopo un intenso processo di disseminazione della prima bozza.

 

Il supporto alla Federazione, alla definizione della Rete ed alla elaborazione della Carta è stato assicurato dal CTAI, grazie ad una linea di intervento denominata Officine per le aree interne, attivata da Studiare Sviluppo e coordinato da Filippo Tantillo.

Le azioni di radicamento sociale, infine, avrebbero dovuto trovare una linfa nella campagna di comunicazione che il CTAI aveva in agenda per le prossime settimane, naturalmente tenendo conto dell’andamento della curva pandemica. La campagna prevedeva l’organizzazione di un viaggio del Ministro nelle aree interne, già annunciato nei mesi scorsi e poi rinviato per la pandemia, per verificare progetti in essere e conoscere problemi, ostacoli e limiti della Strategia.
Era in programma il potenziamento del sito dedicato sul portale dell’Agenzia per la coesione territoriale con aggiornamenti continui e la messa a disposizione, open data, di tutti i numeri e le informazioni sulle strategie approvate ed in esecuzione. Allo studio, infine, un progetto di reportage fotografico, che aveva fra l’altro l’obiettivo di “rappresentare” il contributo che le nuove generazioni possono dare alla rinascita culturale delle aree interne italiane. Il supporto alla campagna era assicurato dal CTAI, dall’ufficio del portavoce del Ministro, e dal servizio comunicazione dell’ACT.

​Come si vede un’agenda fitta, capace di affrontare i molteplici aspetti di un intervento di policy articolato e ricco. A misura dei problemi e delle opportunità che pongono le aree interne del Paese.
​In conclusione, ​l’auspicio è che il Governo voglia continuare il lavoro avviato e che nel futuro ci si concentri sempre più sul superamento di quei nodi ritardi, strozzature e sovrapposizioni di competenze che purtroppo caratterizzano ancora tanta parte dell’azione amministrativa italiana e che, rispecchiandosi inevitabilmente nella Strategia, ​hanno rappresentano fino ad oggi un fattore di freno alla sua piena attuazione.

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(Credits foto copertina: Foto di Vesna Harni da Pixabay)